关于中等职业教育的改革发展学界存在不同的声音，其中“中等职业教育是否有存在必要”“普职比大体相当是否要坚守”这两个问题最为核心，对这两个问题的回答关乎中等职业教育的生存与发展，这就需要精准把握中等职业教育办学定位，理性审视中等职业教育发展现状，全面领会国家职业教育相关政策。
一、中等职业教育办学定位的政策考查
中等职业教育在整个教育体系中处于怎样的地位，我们可以从国家的政策文件中找到答案。《教育法》规定“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，”与《教育法》相对应，《职业教育法》规定“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”，《职业教育法》中的初等职业教育是指在初中阶段展开的，旨在培养具有初级专业知识和实际操作技能人员的教育，并没有对应《教育法》中的初等教育，而是对应中等教育中的初级中等教育。《国家职业教育改革实施方案》指出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。《义务教育法》规定，义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段，在普及初等教育的基础上普及初级中等教育。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中，将学前教育、初等教育、中等教育三个阶段统称为基础教育阶段，并且明确提出“保持普通高中与中等职业学校的合理比例。”《高等教育法》规定“高等教育是指在完成高级中等教育基础上实施的教育，高等教育采用全日制和非全日制教育形式，高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育。”
从以上法律与政策文件的表述中，可以清晰地得出我国教育体系的基本架构(图1)。在整个教育体系中，中等职业教育有三个明确而基本的定位。
(一)中等职业教育属于基础教育
中等职业教育属于基础教育的范畴，或可称之为职业教育中的基础教育。基础教育亦称“国民基础教育”，为国民实施基本的普通文化知识的教育，是培养公民基本素质的教育，也为继续升学或就业培训打好基础的教育。把握中等职业教育的基础教育定位，应明晰以下三点：一是中等职业教育应立足于为学生的继续升学或就业培训打好基础，这就赋予中等职业教育促进升学与就业两大职能，这两大职能的权重应根据学生需求、经济社会发展需要做出合理分配，那种将中等职业教育办成单维“升学教育”或“就业教育”的做法都是对中等职业教育基础教育定位的误解;二是中等职业教育并非义务教育，学生有选择或不选择中等职业教育的自由，是否选择中等职业教育取决于中等职业教育对学生和社会的吸引力，中等职业教育有被学生或社会弃选甚至淘汰的可能，中等职业教育的占比与国家的教育政策有关，更与学生和社会的选择有关;三是中等职业教育包含普通文化知识的教育，在课程设置时一般都有与普通教育类似的公共基础课程，也就是中等职业教育具有普通教育的一些属性，那种将职业教育与普通教育完全割裂的做法并不科学，这也是当下普职融通和综合高中试点的逻辑基础。
(二)中等职业教育属于中等教育
中等职业教育属于中等教育的范畴，是高中阶段教育的重要组成部分，这并不存在争议。自初等教育后，我国的学校教育体系就是普通教育与职业教育并存的架构，中等职业教育前接初等职业教育，后接高等职业教育，从体系架构上看具有不可或缺的地位，把握中等职业教育的中等教育定位，应明晰以下三点：一是中等职业教育并非完全“中等”。与普通高中教育不同，在普通高中教育之前，有初等教育和普通初中教育，而中等职业教育之前虽然有名义上的初级职业教育，但随着经济社会的发展，初级职业教育已经基本完成了历史使命，这样中等职业教育名义上是“中等”，其实涵盖了启蒙、初等、中等三个职业教育阶段。二是中等职业教育并非完全对接“高等”。与普通高中教育不同，为高等职业教育输送人才只是中等职业教育的使命之一，高等职业教育的生源渠道除了中等职业教育，还包括普通高中教育和广大社会人员，这也是当下中高职衔接难以有效开展的重要原因，或者说即便有中高职衔接，更多地也是中等职业教育的单方面衔接。三是中等职业教育应立足“中等”。中等职业教育包含职业启蒙教育和初等职业教育，但不能办成简单的职业启蒙和劳务输出。中等职业教育要努力对接高等职业教育，但不能一味追求人才培养规格的提高，办成高等职业教育的附庸。中等职业教育应紧紧围绕“中等”人才培养目标定位，服务经济社会发展和学生的职业生涯发展，在现代职教体系“立交桥”中彰显独特价值。
(三)中等职业教育属于职业教育
中等职业教育属于职业教育的范畴，具有职业教育的类型特征。关于职业教育的类型特征，众多专家、学者做了不同的表述，比如职业性、跨界性、社会性等。如果回归“职业”本源，把握职业教育的类型定位，从培养目标、课程内容、教学方式的维度进行考察，应明确以下三点：一是培养目标瞄准职业。党和国家对职业教育的培养目标有着明确的要求，在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。中等职业教育的培养目标应定位于培养高素质劳动者和初中级技术技能人才，应致力于让每个学生在今后的职业岗位上出彩，为每个学生的职业发展奠基。二是课程内容关照职业。“学必期于用，用必适于地。”将专业课程内容与职业标准、行业标准、岗位规范和职业技能等级标准有机结合，根据职业岗位和产业转型升级要求，将职业标准、行业标准、岗位规范和职业技能等级标准融入课程标准和课程内容，使课程内容体现职业能力与素质要求。三是教学方式体现职业。《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》提出，要普及推广项目教学、案例教学、情景教学、工作过程导向教学，就是要使中等职业教育的教学方式体现职业元素，实现教学过程与生产过程有效对接。产教融合、校企合作、工学结合等职业特征彰显的“最后一公里”的根本体现在于教学方式的“职业化”。
二、中等职业教育办学定位的现实审视
(一)中等职业教育的基础地位发生动摇
中等职业教育在整个教育体系中处于基础地位，更是整个职业教育体系的基础，当然这一基础地位并没有一个明确而具体的指标，人们只是从众多政策文件中寻找到诸如“保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当”“普通高中和中等职业学校招生规模大体相当”等表述，进而习惯性地将“普职比大体相当”“普职招生比大体相当”作为衡量中等职业教育基础地位是否稳固的标志。如果基于“普职比大体相当”“普职招生比大体相当”这两大指标，分析近10年来的数据变化，可以清晰地发现，中等职业教育的基础地位出现了明显的动摇，中等职业教育基础不稳已是一个不争的事实，中等职业教育招生占比从2010年的50.95%滑落至2019年的41.7%，几乎呈现逐年下降态势，中等职业教育在校生占比也从2010年的47.78%滑落至2019年的39.46%，也是呈现逐年下降态势(表1)。
这种变化趋势严重偏离了国家职业教育发展规划，在《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》中，对中等职业教育的发展有着明确的数量指标，2012年中等职业教育在校生规模为2114万人，2015年计划为2250万人，2020年计划为2350万人，如果按照规划中的指标，仍然保持着“普职比大体相当”的格局(表2)。由此可见，当前，中等职业教育的发展现状并不符合国家对中等职业教育的功能定位和发展预期。
虽然中等职业教育的基础地位是政策赋予的，也是在教育改革发展的历史进程中形成的，具体数据的变化不会改变中等职业教育的基础地位。但是中等职业教育招生比和在校生比的逐年下滑，正在动摇着中等职业教育基础地位的根基。《2010—2019年度统计公报全国教育事业发展统计公报》显示，全国中等职业教育(包括普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成教中等专业学校)学校从2010年的1.39万所减至2019年的1.01万所，尤其随着高职教育“兜底”和入学门槛的逐渐取消，中等职业教育“废除论”甚嚣尘上。
(二)中等职业教育的中等定位遭受侵蚀
中等职业教育前承初等职业教育，后接高等职业教育，处于职业教育的中间层级。然而这个中间层级事实上已不存在，自1994年《中国教育改革和发展纲要》提及“在九年义务教育尚未和一时难以普及的地区，进行小学后的分流，发展初等职业教育”后，未再出现过“发展初等职业教育”的表述。随着九年义务教育的普及，初等职业教育在我国已经成为历史，于是中等职业教育就成为职业教育的起始教育。《国家职业教育改革实施方案》指出，鼓励中等职业学校联合中小学开展劳动和职业启蒙教育。以上政策文件说明中等职业教育并不是真正意义上的“中等”，而是涵盖了从启蒙、初等和中等三个阶段的职业教育。
中等职业学校在横向上受普通高中的挤压而“基础”动摇，在纵向上受高职院校的侵蚀而“中等”难存。中等职业学校与高职院校虽然在人才培养规格上有明确区分，但不可否认的是，中职生与高职生的职业岗位有部分甚至大部分是重叠的，社会并没有也不可能对职业岗位做出精确细分，也就是中职生与高职生在就业时存在同质化竞争。在这种同质化竞争中，高职生较中职生有优势是不争的事实，这对中等职业教育提出了严峻的挑战。为了破解中职发展困局，江苏率先在中职学校探索中高职五年一贯制人才培养模式，组建了江苏联合职业技术学院，将全省大部分中职学校纳入联院的分院或办学点，有部分中等职业学校把握“机遇”升格为高等职业技术学校，这种趋势还在进一步演化中。可以预见的是，江苏将呈现五年制高等职业技术学校与高等职业技术学院并存的职业教育架构，中等职业学校的数量将进一步缩减，“中等”定位将进一步弱化。
(三)中等职业教育的职业特征亟待加强
职业性是职业教育最为基本的类型特征。近些年，广大中等职业学校深入开展校企合作、工学结合，积极探索产教融合、双元育人的实现形式，全面推进现代学徒制试点、1+X证书制度试点等人才培养模式改革，不断强化专业群、产业学院和实训基地等基础能力建设，混合所有制办学开始破冰，专业教师赴企业实践制度化开展，中等职业学校的职业性特征愈发分明。从《加快发展现代职业教育的决定》到《国家职业教育改革实施方案》，从《深化产教融合的若干意见》到《现代产业学院建设指南(试行)》，从习近平总书记对于职业教育的指示到李克强总理关于职业教育的批示，从层次教育到类型教育，职业教育改革发展的政策红利持续释放，职业性特征已渐成社会共识。
必须清醒地看到，让职业性融入中等职业教育的“血液”中，必须在以下三个方面做出艰辛的努力：一是课堂的职业性转型。课堂是职业教育职业性体现的“最后一公里”，没有课堂的职业性就不可能有真正的职业性，课堂的职业性体现在学习场所、学习方式、学习过程、学习成果、学习评价等教与学的各个方面。当前，中等职业学校的课堂职业性体现得并不充分，普通教育的痕迹依然明显，教学过程与生产过程、教学内容与职业标准、教学成果与真实产品之间的匹配度还不够高，中等职业教育课堂的职业性依然任重道远。二是教师的职业化转向。师资是职业教育职业性体现的核心要素，师资的职业化程度相当程度上决定了职业教育的职业化程度。当前，中等职业学校的很多教师并没有真实的企业实践经历，对企业和产业发展、技术进步、产品生产等不能及时跟踪，在教学理念上无法与企业的人才需求保持一致，在教学内容上无法与企业真实的产品与服务保持同步，在自身技术上无法跟上产业和企业转型升级的步伐，致使人才培养规格与企业要求脱节。中等职业教育教师的“职业化水平偏低”依然是一道亟待跨越的槛。三是办学的职业性转变。当前，中等职业教育的校企合作不可谓不热闹，现代学徒制全面推行、1+X试点快速展开，混合所有制职业学校开始破冰，整合政企行校的职业教育集团开始普遍化，国家也持续出台鼓励校企合作的政策和法规，然而，企业深度参与中等职业学校人才培养的积极性和主动性不高仍是一个不容回避的现实。为什么这么多的政策利好仍不能调动企业参与中等职业教育的积极性和主动性，根源在于企业没有成为办学的主体，中等职业学校办学的职业性转变仍然关山重重。
三、中等职业教育办学定位的施政建议
国家对中等职业教育的办学定位是清晰的，应是基础教育、中等教育和职业教育的结合。现实是基础教育、中等教育和职业教育在中等职业学校的办学实践中出现了不同程度的淡化、退化和分化，巩固中等职业教育办学定位，需要更为精准的政策供给。
(一)巩固中等职业教育的基础定位
中等职业教育属于基础教育，基础教育不是可有可无的，中等职业教育的基础教育地位应得到国家政策的基本保障。综观改革开放以来的国家教育政策，在中等职业教育基础定位的政策表述上，虽然呈现出鲜明的年代印记，但其政策表述所呈现的一贯性和一致性传递出国家大力发展中等职业教育的坚定意志，基本思想就是“保持中等职业教育与普通高中教育大体相当或略高于普通高中教育”，在政策表述时用“在校生数”或“招生数”作为衡量指标(表3)。2010年以来，国家在教育政策上更多地用“大体相当”来表述中等职业教育与普通高中教育。“大体相当”虽然不是一个确切的概念，但传递出对中等职业教育基础定位的一贯态度。
虽然国家始终强调中等职业教育与普通高中教育的“大体相当”，但这种“大体相当”现实中已经遭受了严重的侵蚀，尤其随着高校扩招所引起的“普高热”持续升温和高职教育“兜底”时代的到来，中等职业学校的生源危机和生存危机持续加剧，巩固中等职业教育基础地位需要更为精准和系统的政策供给。具体来说，应做到三个明确：一是明确中等职业教育属于基础教育，而且属于职业基础教育，消除社会上“废除中等职业教育”的杂音。在《职业教育法》修订草案中明确“在义务教育后的不同阶段实施职业教育与普通教育分类发展”，其实也就确定了中等职业教育的基础教育地位。二是明确中等职业教育的事业规模，应将中等职业教育的事业规模与高等职业教育的事业规模、国家产业发展情况及对技术技能人才的需求有机结合起来，不再简单地用普职比“大体相当”来约定，而是要进一步明确高等职业教育尤其是本科层次高等职业教育主要面向中等职业教育招生的政策，这是巩固中等职业教育“职业基础教育”地位的基本保证。三是明确中等职业学校的学生在升学、就业、职业发展等方面的平等权利，比如在升学方面，国家应加强对高等职业教育的改革力度，使高等职业教育也有“双一流学校”和“双一流学科”，确保中等职业学校的学生有同等机会入读“双一流学校”和“双一流学科”，并且要加强对职业教育法律和政策落实情况的执法检查。
(二)严明中等职业教育的中等属性
“职业教育与普通教育是不同教育类型，具有同等重要地位”已经写入《职业教育法》修订草案，这种同等重要地位是法律赋予的。中等职业学校一定要清醒地认识到，法律赋予同等重要地位并不代表一定拥有同等重要地位，中等职业教育的地位存乎百姓心中，体现在百姓的“用脚投票”中。从这个意义上说，中等职业教育的“同等重要地位”是法律赋予的，更是办学业绩“挣”来的、办学效果“引”来的，没有办学业绩，没有社会和百姓的高度认可，中等职业学校依然不可能“同等重要”。中等职业学校与普通高中的竞争是不同培养目标、不同办学形态的竞争，学生有选择职业教育或普通教育的自由，决定学生选择的应该是学生的兴趣、爱好、职业定位和生涯规划，而不应是录取分数。
中等职业教育与普通高中教育属于同一层次不同类型的两种教育，在《职业教育法》修订草案中明确“中等职业学校教育是中等教育的重要部分”，属于教育体系的中间环节，在横向上与普通高中教育并行，在纵向上与高等职业教育衔接，更受经济社会发展需求的深刻影响。中等职业教育面临普通教育的类型竞争压力、高等职业教育下行的同质化竞争压力和经济社会发展对技术技能人才需求的压力，这就需要为中等职业教育的发展创造良好的政策环境。严明中等职业教育的中等属性，既不一味谋求“升格”，也不自惭形秽，沦为“层次教育”。一是教育政策应为学生的自由选择创造公平、公正的环境，只“建立中等职业学校和普通高中统一招生平台”是不够的，还需要在政策实施过程中摒弃一些习以为常的做法，比如，普通高中和中等职业学校在录取批次上存在先后，普通高中的录取优先于中等职业学校，导致中等职业学校的录取分数线始终低于普通高中，这就事实上将两种类型的教育演变成了两个层次的教育。二是教育政策应立足构建科学合理的现代职教体系，职业本科不能局限于高职院校的“升本”，而应立足于现有本科高校的应用型转变，《国家职业教育改革实施方案》明确要求“一大批普通本科高等学校向应用型转变”，这一政策应得到全面贯彻执行。研究生职业教育应进一步丰富类型，尤其要改变专硕只有“职业技术教育学”一个方向的现状，使中等职业教育的人才“立交桥”真正宽广起来。三是教育政策应进一步明确中等职业教育的宗旨和导向，在“以服务为宗旨、以就业为导向”调整为“以服务发展为宗旨、以促进就业为导向”之后，应针对我国人力资源市场从买方市场转向卖方市场的事实，劳动力短缺问题在我国将会长期存在，中等职业学校学生就业难问题极大缓解，进一步提升学历和技术技能水平成为中职生的普遍需求，学历层次上移是不可逆转的潮流。中等职业教育与高等职业教育是两个不同层次的教育，虽然在“中职兜底”还是“高职兜底”上还存在争论，随着“高等教育普及化”时代的到来，“高职兜底”已是一个无法改变的趋势，但由高职承担起职业启蒙、初等职业教育、中等职业教育和高等职业教育等层次职业教育使命，必然面临不能承受之重，这就需要中等职业教育由“以服务发展为宗旨、以促进就业为导向”进一步调整为“以服务可持续发展为宗旨、以促进高质量就业为导向”。
(三)强化中等职业教育的类型特征
自出现中等职业教育这一教育形态始，中等职业教育探索和塑造自己类型特征的步伐就从未停息。既有借鉴并模仿德国“双元制”、澳大利亚TAFE、美国CBE、英国BTEC、新加坡教学工厂等发达国家职业教育成熟经验的尝试，也有立足本土的一系列改革探索，如学分制试点、现代学徒制试点、1+X证书试点、产教融合试点、集团化办学试点等，教育行政部门也对中等职业教育的改革探索给予了相应的政策支持，如出台《国家产教融合建设试点实施方案》《现代学徒制试点工作的意见》《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》等，提供了包括资金在内的全方位保障，这些政策和保障为中等职业学校的改革发展创造了良好的环境。
《国家职业教育改革实施方案》明确提出，职业教育要“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”，这种办学模式的类型转变需要更为科学的政策供给，总体来说，包括以下三个方面：一是政策的靶向性。校企合作是中等职业学校办学的“短板”，这一“短板”的根源在于企业参与的积极性不高，企业参与积极性不高的原因是多方面的，其根本原因在于企业利益没有得到切实的保障，这就需要针对性地出台相应政策，明确校企合作中企业的责权利，形成校企利益共同体。提高政策的靶向性，变“大水漫灌”式的广谱性政策为“精准滴灌”式的靶向性政策是职业教育政策供给的应然价值取向。二是政策的系统性。如专业建设是中等职业学校类型特征的“物质基础”，对于中等职业学校的专业建设应形成系统性的政策供给，这一系统性应体现在专业目录制订、专业建设标准、专业教学标准、专业教师标准、专业实训教学建设标准、教学质量标准等“全专业链”上，对专业建设的行政推动也要呈现顺序性和连贯性，如可从合格专业、特色专业的建设评估到示范专业、品牌专业的评估认定，再从专业建设过渡到专业群建设，从专业群建设进一步向产业学院建设迁移。三是政策的预见性。教育政策不能局限于对现有关系的调整和现有问题的解决，好的政策应“面向未来发展，实现统筹兼顾”，既要符合现实需要，又要符合长远发展需要，要有一定的预见性。比如，随着经济社会的发展，产业集群这一新的经济形态初现端倪，中等职业教育如何顺应产业集群这一新的经济形态，2015 年，教育部在出台《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》时，就明确提出“围绕各类经济带、产业带和产业集群，建设适应需求、特色鲜明、效益显著的专业群。”随着产业集群的进一步演化，教育政策应适时将中等职业学校的专业建设要求从“专业与产业的吻合度”调整为“专业群与产业集群的吻合度”。
明确中等职业教育的办学定位是中等职业教育改革发展的逻辑起点。立足办学定位，理性看待中等职业教育改革发展过程中出现的各种现象和问题，有助于正本清源、排除干扰，优化基于办学定位的政策供给，实现精准施策。